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精准扶贫的“道”与“术”

发布日期:2016-11-16

导读:商业银行精准扶贫的“道”与“术”重点是在遵循商业金融基本规律之“道”下,更好地发挥商业银行支持扶贫开发的特定优势之“术”

作者邵智宝「中国邮政储蓄银行副行长」

文章《中国金融》2016年第22

金融精准扶贫是我国当前脱贫攻坚战的重要抓手。中央要求引导多种资金参与扶贫开发工作,鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持,推行定向精准滴灌的普惠式金融扶贫。商业银行精准扶贫的“道”与“术”重点是围绕扶贫开发特定客户群体,在遵循商业金融基本规律之“道”下,寻求如何引导商业银行投入更多资源开展金融扶贫和更好地发挥商业银行支持扶贫开发的特定优势之“术”,进而形成商业金融扶贫“以道御术”的内生动力和有效机制。

商业金融精准扶贫之“道”

从贫困人口致贫原因看,贫困存在金融道义。贫困既有个人或家庭自身经营能力有限、社会参与能力弱等诸多原因,也与现代社会金融制度有密切关系。在全社会加杠杆背景下,低收入家庭无法利用金融杠杆,一定程度上加剧了他们的贫困处境。就我国而言,19952015年,我国货币供给M2年均增速为17.6%GDP(绝对值)年均增长为13.5%M2/GDP1995年为0.9993,到2015M2/GDP2.0575,农村居民家庭人均纯收入增长率为7.27%,货币供给增速远高于农村居民年均增速。由于我国农村家庭土地(含房产)产权受限,抵押担保物普遍匮乏,导致农村家庭信贷等金融资源可获得性较弱,在货币供给增速持续高于经济增速以及居民可支配收入条件下,低收入家庭实际承担了通胀损失效应,拉大了城乡财富差距。在统一市场转型经济背景下,资金等优质要素资源向城市地区集中实际也加剧了偏远农村地区贫困。根据中国农村家庭金融调查与研究中心调查显示,我国农村家庭正规信贷可得性为27.57%,远低于全国家庭正规信贷可得性40.5%水平。

同时,我国经济属于转型经济体,农村产权改革相对滞后,进而导致房地产金融等城乡差异,加大城乡贫富差距。2012年,西南财经大学与中国人民银行联合发布的《中国家庭金融调查报告》显示,住房成本价格和当前价值的差异较大,城市住房收益非常可观。例如,城市家庭第一套住房价值平均为84.1万元,成本价格平均为19.1万元,市价—成本比为4.4;城市家庭第二套住房价值平均为95.67万元,成本价格平均为39.33万元,市价—成本比为2.43,而农村家庭财产性收入不到年度总收入的1.5%,财产性收入增长不足是引致贫困的重要原因。

金融精准扶贫作为普惠金融重要内容,需要把商业银行承担社会责任与商业经营结合起来,形成特殊的金融扶贫机制。一方面,银行要发挥自身信息优势,利用自身对宏观经济和产业经济周期的研判,以及掌握的产业前景好、技术过硬等项目信息,协助当地政府及贫困群众选好扶贫产业或项目,甚至当好“红娘”,为一些具有领先技术的企业与贫困群众做好牵线搭桥,再以较低的利率提供金融扶贫资金,提高产业或项目的可持续性;另一方面,银行要充分利用信贷审查审批机制,帮助贫困群众识别和筛选好产业、好项目以及企业家人才。商业银行作为经营风险的专业机构,从信贷员调查到中后台审查审批,实际上都在围绕借贷主体生产经营风险进行系统性的评估,一般获得信贷支持的项目和生产经营主体都具有一定市场竞争力,否则,很可能形成不良。商业银行金融精准扶贫,仍然需要发挥银行对扶贫项目的市场前景、项目带头人的经营能力等方面的专业性判断,推进市场化脱贫。

商业金融精准扶贫之“术”

金融精准扶贫是一项特殊的政治任务,其政策性目标和机制与商业银行的商业化利率定价、风险管理和业务模式等方面都存在较大冲突。因此,商业银行开展金融精准扶贫更要注重技术环节的机制设计和导向性机制调节,保障特惠政策能有效“滴灌”到建档立卡贫困家庭,但实践中还存在三大难点。

一是在贷款定价上,对贫困户道义上的支持与银行商业可持续发展之间存在冲突。过高的利率客户负担不起,过低的利率又容易出现操作上的道德风险,导致真正需要贷款的人无法获得贷款。从单纯的商业化农户小额贷款角度看,一般银行业农村小额贷款综合成本率在8%左右。按银行内部资金定价一年期为2.7%左右,小贷运营成本为2%,按农户小额信贷平均不良贷款率计在3%左右,资本成本0.5%,综合计算扶贫小额信贷成本不低于8%。因此,完全商业化的农户小贷加权平均利率一般在10%左右,才能基本实现商业可持续。金融扶贫对象属于贫困户,自身生产经营能力较弱,负担实际贷款利率能力自然也较弱,从道义上讲应该给予贫困户优惠利率贷款。但从市场化角度看,贫困户生产经营能力弱,信贷风险就高,必然需要较高贷款利率来覆盖风险。理论上,可以通过财政扶贫资金的贴息等措施降低贫困户的利息负担,但多数发展中经济体金融扶贫实践证明,操作中存在套取廉价资金(补贴)的道德风险,导致贴息支持的信贷资金不能真正配置到贫困户手中,甚至也存在少数贫困户把全额贴息的信贷资金又存入银行或购买理财产品,套取政策资源。

二是在成本控制上,在精准识别贫困客户金融需求和保障信贷资金有效运用的显性服务成本与为有效降低金融服务成本而产生的隐性成本之间存在冲突。在全国7000万贫困农户中,商业银行主要瞄准“五个一批”中“发展生产脱贫”类贫困户,但这类客户也要分多种情况,银行贷前如何识别客户的有效需求是难点,逐户开展信贷调查的成本非常高。贷后如何保障贫困户能把资金有效运用于生产经营项目中,对银行也是一大挑战。因此,银行与扶贫部门需密切合作,政府扶贫部门能够提供客户名单,银行才能试点批量客户开发,有效降低银行服务成本。同时,扶贫部门通过扶贫驻村干部等参与监督贷款资金的用途,也是降低贷后风险的有效办法。不过,难点仍然在于行政化工作机制比市场化机制更为有效,以及如何保障扶贫部门提供的客户数据真实可靠,并能有效强化扶贫干部的责任监督,而不是简单地通过扶贫干部的责任心或公益心予以保障。解决办法是进一步强化扶贫支持链条,政府扶贫部门提供风险补偿基金,并以此考核为基础强化责任部门和驻村干部的相关责任。

三是在管理机制上,金融扶贫业务金额小、成本高、风险高的特点与商业银行经营管理体制机制之间存在激励相容冲突。从信贷人员的角度看,扶贫小额信贷金额小、服务成本高,专职从事扶贫的员工绩效收入肯定是最低的。从分支行的角度看,金融扶贫责任大、收益低、风险高,难以完成绩效目标,导致主动性较差。因此,无论是信贷员还是基层分支行对于金融扶贫业务本身的积极性是不高的、被动的。因此,金融扶贫需要从员工绩效考核、资产质量目标和分支行绩效考核等诸多方面做大量调整,并为金融扶贫提供制度条件和资源倾斜,如此一来,金融扶贫的特定成本实际转移到总行,但并没有从根本上解决业务特点与激励机制之间的矛盾。

正是因为商业银行金融扶贫存在一定机制上的冲突,银监会才强调“四单原则”:单列信贷资源、单设扶贫机构、单独考核服务覆盖率、单独研发金融产品。从商业银行角度看,“四单原则”需要银行从金融扶贫内部资金定价、对信贷人员和基层分支行实行特殊激励措施、提高扶贫小额信贷不良容忍度,以及在银行协作建立扶贫小贷担保增信措施基础上,优化扶贫小额信贷业务流程,提高服务效率。

商业金融扶贫“以道御术”实践

邮储银行成立以来,把坚持服务“三农”的普惠金融作为重要战略,以小额信贷等产品服务低收入人群,特别是贫困群体,积累了丰富的经验。2015年以来,邮储银行在832个国家扶贫重点县已累计投放小额贷款超过580亿元,笔均金额仅9万元,结余近400亿元。邮储银行在宁夏固原市蔡川村开展整村推进小额信贷扶贫具有典型性,通过“政府+银行+农户”三位一体的合作模式,借助“产业+扶贫”合作,充分发挥“村级致富带头人”的作用,8年来累计向该村发放贷款9000余万元,结余1600万元,为当地的脱贫致富发挥了重要作用。

邮储银行蔡川村脱贫攻坚典型做法是:一是因地制宜开展扶贫小贷创新。2008年,邮储银行在蔡川村开始小贷扶贫试点,选择60户具有一定养殖基础的农户,创新联保方式,变5户联保为村干部、养殖能手等任意3户相互担保借款,用于黄牛育肥和肉羊繁殖,当年户均增收超过1万元。同时,“整村推进”小贷扶贫,实行上门集中办理,大大方便了群众。二是采取“银行+合作社+农户”模式弥补了贫困户抵押担保物匮乏短板。银行支持“两委”和致富能人组建了金羚牲畜养殖专业合作社,合作社不仅为社员提供品种选育、养殖技术和市场销售等服务,还为养殖户做贷款担保人,同时负责农户借款的用途审查和监督管理,弥补了农户没有有效抵押物的短板。合作社成员由成立初期的3户发展到现在的382户,单笔最低贷款额度由最初的5000元增加到5万元。三是开展农村信用体系建设保障扶贫小贷机制可持续。邮储银行联合乡政府和村“两委”共同对蔡川村和村民进行信用评价体系建设。到2014年,蔡川村80%的农户都达到了A级等级,并被授予“信用示范村”,最高等级A级可授信8万~10万元额度,贷款期限由1年延长至2年,信用户贷款利率实现了逐年下降,并实行灵活还款方式,既分摊了农户清息压力,又符合农业周期特点,有利于农民增收。四是借助地方党政组织推进银行风险审查关口前移。邮储银行通过乡政府、村“两委”紧密配合,建立了责任契约,由三方共同负责把好贷款推荐关、发放关和使用关。农户提交的贷款申请,经村级组织调查摸底初审后,报乡镇审核同意,推荐到银行放贷,贷款发放及资金使用由乡政府、村支两委、银行三方共同跟踪监督,确保贷款用到发展产业上。为防控风险,贷款逾期可由合作社利用合作基金垫付还款,化解农户信用风险,8年来蔡川村小贷资金没有出现一笔逾期。

商业金融助推蔡川村脱贫主要经验在于:一是特色产业是金融扶贫可持续性的根本依托。邮储银行看准该村先天养殖优势,重点满足群众养殖信贷需求。目前,全村80%以上农户从事牛羊养殖,牛、羊存栏数达到1300多头、6500余只,分别是2008年的21倍和4倍。二是培养和发挥“农村带头人”是脱贫致富关键环节。蔡川村党支部充分发挥战斗堡垒作用,把村干部、党员、养殖大户作为致富带动能手,引导农户与他们组建功能型党小组,培育脱贫致富“领头雁”,提高了农户组织化程度。三是“整村推进”和“熟人信用”是金融扶贫的重要机制。农村社会由于圈子小、亲戚连带,长期以来形成了特殊的熟人信用机制。充分利用村干部和致富带头人对地缘、人缘熟悉掌握的信息资源,蔡川村建立了银行信用与农村熟人信用的对接机制,村干部和致富带头人发起成立合作社,在银行向社员放贷时,合作社提供了重要支撑,很好地充当了过滤介质。同时推动农村信用体系建设,建立了信用可持续机制。四是“服务下沉”和“水滴石穿式创新”是金融普惠的生命力。邮储银行充分发挥贴近贫困户、贴近特色产业的优势,创新产品,简化流程,集中办理,上门服务,将原先面对个体的零售业务转化为面向合作社的批发业务,克服了偏远农村无商业网点、办理信贷成本高等困局。

金融扶贫“以道御术”顶层设计

协同推进金融精准扶贫上,特惠政策支持下推进普惠金融创新仍有空间。当前针对全面建成小康社会的脱贫攻坚已经形成了全面的支持体系,就金融扶贫与其他扶贫而言,关键在于支持政策与实施扶贫体系之间的有效协同。如果由地方政府部门牵头,银行广泛参与,以扶贫部门建立的建档立卡贫困户信息数据为基础,开展全面的贫困农户信用评级和贷款授信,进而建立由中央银行直接管理的贫困农户信用信息系统,再利用扶贫再贷款政策工具进行支持,扶贫部门整合各类财政扶持资金建立风险补偿金或担保金,参与银行对贫困农户建立单独的台账和专业管理,已经获得评级授信的贫困农户可以取得“一次授信,随时申贷,循环使用,随贷随还”扶贫小额信贷支持,甚至可以委托特定全国性商业银行开发手机APP,实现网上纯粹的申请办理扶贫小额信贷,或者线上线下协同办理,提高贫困户获得扶贫信贷支持的服务效率。

这种模式,既发挥了金融扶贫政策与各类金融扶贫主体之间有效融合的优势,也提高了金融扶贫的精准度和效率,降低了服务成本。银行由于扶贫再贷款提供了低成本的资金支持,即使对建档立卡贫困户提供基准利率贷款,如果风险控制得好仍然能够实现商业可持续;财政和扶贫部门充分发挥了扶贫资金的杠杆作用,有效撬动了更多资金投放贫困农户;中央银行和监管部门通过建立贫困农户信用评级体系和信息系统,有效地把扶贫再贷款资源滴灌到贫困农户生产经营上,提高了政策精准度;基层地方政府可以通过贫困农户贷款偿还率和风险补偿金补偿使用效率等指标,落实对特定行政主体以及扶贫干部的责任考核,增强地方政府和扶贫干部在帮助贫困户寻找优质项目、提高生产经营能力和帮助农户诚实守信经营等方面发挥特定组织优势。